Autor: Stüwe, Klaus.
Titel: Das Wort hat der Herr Bundeskanzler!

Quelle: Stüwe, Klaus (Hrsg.): Die großen Regierungserklärungen der deutschen Bundeskanzler von Adenauer bis Schröder. Opladen 2002, S. 9-30.

Die Veröffentlichung erfolgt mit freundlicher Genehmigung des Autors.

Klaus Stüwe

Das Wort hat der Herr Bundeskanzler!

Es ist die Stunde des Regierungschefs. Zum ersten Mal nach seiner Wahl tritt der Bundeskanzler nach der Aufforderung durch den Parlamentspräsidenten an das Rednerpult des Deutschen Bundestages. Der Plenarsaal ist bis auf den letzten Platz gefüllt. Ehrengäste und Diplomaten sitzen feierlich auf der Galerie, zahllose Journalisten drängen sich auf den Pressestühlen im Hintergrund. Das Fernsehen ist mit mehreren Kamerateams vertreten, und Millionen von Zuschauern verfolgen das Ereignis live an ihren Bildschirmen oder in den Abendnachrichten: Der Bundeskanzler gibt seine erste Regierungserklärung ab.

Kaum eine politische Rede des Kanzlers erringt mehr Aufmerksamkeit. Die Regierungserklärung ist die erste große politische Aktion der neu ernannten Bundesregierung. Hier präsentiert sich der Bundeskanzler erstmals einem großen Publikum, hier stellt er die Regierungsmannschaft vor und gibt die künftige Regierungspolitik bekannt. An Regierungserklärungen werden deshalb hohe Erwartungen gestellt. Die Öffentlichkeit erwartet eine Analyse der derzeitigen innen- und außenpolitischen Probleme und erhofft sich Antworten auf die drängende Frage, wie diese Probleme zu lösen seien. Die Koalitionsparteien wünschen sich eine Bekräftigung der Gemeinsamkeiten des Regierungsbündnisses, und die Opposition lauert auf Anhaltspunkte für die künftige politische Auseinandersetzung mit der Regierung. Die Regierungserklärung wurde deshalb mit Recht als „Visitenkarte der Regierung"¹ bezeichnet und ist zugleich ein bedeutendes Instrument politischer Kommunikation. Als politisches Dokument vermittelt sie Einblicke in die Problemwahrnehmung und Prioritätensetzung der Regierung und erlaubt Aussagen über den Führungsstil des Regierungschefs. Als zeitgeschichtliche Quelle zeichnet sie - freilich aus der Perspektive des Redners - ein Bild über den Zustand der Republik ihrer Zeit.

Von daher sind die großen Regierungserklärungen deutscher Bundeskanzler seit 1949 nicht nur für Kommunikationswissenschaftler und Historiker, sondern auch für den politisch Interessierten eine lohnende Lektüre. Vorher ist noch zu klären, wie Regierungserklärungen entstehen, auf welchen rechtlichen Regelungen sie beruhen und welche Funktionen sie haben. Dies soll im folgenden thematisiert werden.²

1. Regierungserklärungen im internationalen Vergleich

Programmatische Erklärungen zum Amtsantritt der Regierung gibt es in irgendeiner Form wohl in den meisten Staaten der Welt. In Großbritannien und anderen parlamentarisch-konstitutionellen Monarchien ist es die Thronrede des Monarchen vor dem Parlament ein Äquivalent³. Die Regierungschefs parlamentarischer Republiken, wie z.B. Österreichs oder Italiens, geben selbst Regierungserklärungen vor dem Parlament ab. Im präsidentiellen Regierungssystem der USA informiert der Präsident die Öffentlichkeit zu Beginn seiner Amtszeit in der so genannten „inaugural address" über die Grundzüge seiner Politik. In diesen Ländern gehören Regierungserklärungen zu einer lange gepflegten Verfassungstradition.

In Westeuropa gehen vor allem jüngere Verfassungen einen Schritt weiter und messen der Regierungserklärung durch eine verfassungsrechtliche Institutionalisierung ein noch größeres Gewicht bei. So ermöglicht Art. 49 1 der Verfassung der 5. Französischen Republik von 1958 dem Premierminister ausdrücklich, in der Nationalversammlung die Vertrauensfrage über eine Regierungserklärung zu stellen. Ein ähnliches Recht räumt die spanische Verfassung von 1978 dem Ministerpräsidenten ein, der nach Art. 112 im Kongress fakultativ die Vertrauensfrage über sein Regierungsprogramm stellen kann. Die portugiesische Verfassung von 1976 schreibt dem Premierminister sogar verbindlich vor, dass er innerhalb von längstens zehn Tagen nach seiner Ernennung dem Parlament eine Regierungserklärung vorlegt⁴. In Finnland muss der Ministerpräsident unmittelbar nach seiner Wahl durch das Parlament eine obligatorische Regierungserklärung abgeben⁵.

Auch in den meisten neuen Demokratien Ost- und Ostmitteleuropas wurden Regierungserklärungen verfassungsrechtlich institutionalisiert. So verlangt etwa die Verfassung der Republik Polen von 1997, dass der Ministerpräsident innerhalb von 14 Tagen nach seiner Ernennung dem Sejm sein Regierungsprogramm vorstellt. Dies muss mit einer Vertrauensfrage verbunden sein⁶. Eine fast identische Vorschrift enthält die Verfassung Litauens von 1992⁷. Die Verfassung der Russischen Föderation von 1993, die von einer besonders starken Position des Präsidenten gekennzeichnet ist, ermöglicht dem Staatsoberhaupt, Botschaften über die Lage im Lande und über die Hauptrichtungen der Innen- und Außenpolitik des Staates an die Bundesversammlung zu richten⁸.

Im Gegensatz dazu sind Regierungserklärungen im Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland nicht expressis verbis normiert. Der Begriff der Regierungserklärung wird im Grundgesetz nicht einmal erwähnt. Art. 63 1 GG bestimmt vielmehr, dass der Bundeskanzler auf Vorschlag des Bundespräsidenten ohne Aussprache gewählt wird. Trotzdem bewegen sich Regierungserklärungen nicht im verfassungsfreien Raum: Die zentrale verfassungsrechtliche Grundlage von Regierungserklärungen ist, jedenfalls was deren inhaltliche Dimension anbelangt, die Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers nach Art. 65 GG. Danach trifft der Kanzler die grundsätzlichen und richtungsweisenden Entscheidungen über die Führung der Regierungsgeschäfte. Da der Bundeskanzler hierbei nicht auf eine bestimmte Form festgelegt ist, kann er die Richtlinien der Politik jederzeit auch im Wege einer Regierungserklärung bestimmen. Als formale parlamentsrechtliche Grundlage für Regierungserklärungen gilt das Zutritts- und Rederecht der Regierung nach Art. 43 II GG. Diese Regelung, die den Mitgliedern der Bundesregierung ein jederzeitiges Anhörungsrecht vor dem Deutschen Bundestag einräumt, ist keine Erfindung des Grundgesetzes, sondern aus einer langen parlamentsgeschichtlichen Tradition hervorgegangen. Gerade im parlamentarischen Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland besteht ein legitimes Bedürfnis der Regierung nach Zutritt und Rede im Parlament.

Dies gilt nicht nur deshalb, weil dort die Regierungsmitglieder nicht unbedingt auch Bundestagsabgeordnete sein müssen, sondern vor allem, weil das Rederecht der Regierung eine unmittelbare Kommunikation zwischen Regierung und Parlament ermöglicht.

2. Wie entstehen Regierungserklärungen?

Entgegen einer weit verbreiteten Vorstellung entspringt die Regierungserklärung heute längst nicht mehr der Feder des Bundeskanzlers allein. Sie ist vielmehr das Produkt eines ganzen Teams von Akteuren, das sich aus dem Bundeskanzler selbst, Angehörigen der Regierungsadministration, Politikern der Koalitionsparteien, Vertrauten des Kanzlers, externen Beratern aus Wissenschaft und Wirtschaft sowie professionellen Redenschreibern zusammensetzen kann.

Die Initiative für die Regierungserklärung geht meist vom Bundeskanzleramt aus. Zunächst werden die einzelnen Ministerien aufgefordert, Material für den Redeentwurf zu liefern, wobei oft schon bestimmte Vorgaben gemacht werden. Jedes Ressort sammelt nun aus seinem Bereich Daten, Desiderate und Probleme, wählt aus diesem Material aus, erstellt Listen und liefert seinen Vorschlag an das Bundeskanzleramt. Dort werden die meist sehr umfangreichen Meldungen unter Federführung des Amtschefs gesichtet und gesammelt. In Koalitionsregierungen bilden darüber hinaus die Koalitionsabsprachen bzw. der schriftliche Koalitionsvertrag eine wichtige konzeptionelle Grundlage.

Sobald genügend Material vorliegt, wird mit der Erstellung der Rohfassung eines Redeentwurfs begonnen. Jeder Bundeskanzler hat für die Erarbeitung der Regierungserklärung seinen eigenen Stil entwickelt. Willy Brandt etwa zog sich in die Abgeschiedenheit zurück. So fuhr er 1969 für vier Tage in den kleinen Kurort Bad Münstereifel, um Ruhe vor dem geschäftigen Bonn zu haben. Dort versammelte er auf einem komfortablen Landsitz ein kleines Autorenteam, das mit ihm das Koalitionspapier zu einer Regierungserklärung umformte. Seine zweite Regierungserklärung entwarf Brandt 1973 während eines gemeinsamen Urlaubs mit dem Vorsitzenden des Koalitionspartners FDP, Walter Scheel, auf der kanarischen Insel Fuerteventura. Die Regierungserklärungen Helmut Schmidts entstanden unter intensiver Mitarbeit des Kanzlers im so genannten „Kleeblatt", seinem engsten Beraterkreis, der sich aus dem Staatsminister im Bundeskanzleramt, Hans-Jürgen Wischnewski, Regierungssprecher Klaus Bölling und Staatssekretär Manfred Schüler zusammensetzte.

Demgegenüber überließ Helmut Kohl die Konzeption seiner Regierungserklärungen weitgehend einer Gruppe von Beratern und Redenschreibern aus seinem loyalen politischen Umfeld. 1983 wirkten zeitweise bis zu zwölf Personen an der Erarbeitung des Redeentwurfes mit. Kohls Anteil am Entstehungsprozess steckte dabei weniger im programmatischen Detail als vielmehr in der Art, wie er die Redeplanung gestaltete. In der Vorentscheidung für den Ablauf und die personelle Zusammensetzung der Redebesprechung drückte sich indirekt der Grundtenor der Rede aus: „Die atmosphärische Einführung in die Lagebeurteilung und die Vorgaben des Fragensets durch Kohl waren der Steinbruch, aus dem die Redenschreiber ihre Elemente herausbrechen konnten"⁹.

Häufig wirkten externe Ratgeber an der Konzeption von Regierungserklärungen mit. So übernahm z.B. Ludwig Erhard den Begriff der „formierten Gesellschaft" auf den Rat des Publizisten Rüdiger Altmann in die Regierungserklärung von 1965. Der Schriftsteller Günter Grass schickte 1969 aus Jugoslawien Formulierungshilfen für Willy Brandt. Der berühmt gewordene Satz „Wir wollen mehr Demokratie wagen" wird allgemein dem Bestseller-Autor zugeschrieben. Aber auch konkrete programmatische Vorschläge wie die Idee einer „Kulturstiftung des deutschen Volkes" brachte Grass in den Redeentwurf ein¹⁰. Kohl setzte 1982 auf den Politikwissenschaftler Werner Weidenfeld, den Publizisten Johannes Gross, den Vorstandssprecher der Deutschen Bank Alfred Herrhausen sowie den Historiker Michael Stürmer.

Da für die Erarbeitung der Regierungserklärung nur ein begrenzter Zeitraum zur Verfügung steht, arbeiten Kanzler, Redenschreiber und Berater meist mit Hochdruck daran, aus der Fülle möglicher Themen zu selektieren und Prioritäten zu setzen. Der Text soll die Handschrift des Kanzlers tragen und zugleich die Werte und politischen Ziele der gesamten Bundesregierung widerspiegeln. Auch die Erwartungen des Wahlvolks sollen in den Redeentwurf einfließen; so ließ die Redenschreiber-Mannschaft Kohls im Jahr 1982 zentrale Sätze und Begriffe vom Allensbacher Institut für Demoskopie auf ihre Öffentlichkeitswirksamkeit hin testen¹¹. Und nicht zuletzt ist dem Text eine griffige, öffentlichkeitswirksame sprachliche Form zu geben.

Ist der Kanzler mit dem fertigen Entwurf einverstanden, erhalten in der Regel die führenden Politiker der Koalitionsfraktionen und -parteien eine Kopie zur Stellungnahme. Zuletzt wird der Redeentwurf dem Kabinett vorgestellt. Hier haben die Minister die Möglichkeit, Ergänzungs- oder Änderungswünsche zu äußern. Dabei können sowohl Positionen der Ressorts, als auch programmatische Vorstellungen der Koalitionspartner zur Sprache kommen. Durch eine geschickte Regie haben freilich einige Kanzler mögliche Widerstände von Seiten der Minister auf ein Minimum reduziert. Adenauer informierte 1957 das Kabinett erst am Vorabend der Regierungserklärung in einer nicht einmal eineinhalbstündigen Sitzung, wobei er den Redetext erst gegen Ende des Treffens schriftlich verteilte¹². Kohl verband 1983 das Ganze mit einem Abendessen, bei dem die Minister während der Menüfolge nur zwischen den Gängen kurze Blicke in den vierzigseitigen Redetext werfen konnten¹³. Am Vorabend oder am Morgen des Tages, an dem der Bundeskanzler die Regierungserklärung im Bundestag verliest, erhält schließlich, einer lange praktizierten parlamentarischen Tradition folgend, der Oppositionsführer eine Kopie des Redetextes.

3. Funktionen

An Regierungserklärungen werden hohe Erwartungen gestellt. „Regierungserklärungen werden hierzulande wie Evangelien angekündigt, und das Publikum wird darauf eingestimmt, den Propheten eines neuen Zeitalters zu hören"¹⁴, schreibt der Kommentator der Süddeutschen Zeitung. Die Wissenschaft erwartet „politische Vorgaben für ziel- und ergebnisorientiertes Verwaltungshandeln" und formuliert „ideale Anforderungen"¹⁵. In der Tat ist die Regierungserklärung deutscher Bundeskanzler multifunktional. Mag sie in der Frühphase parlamentarischer Regierungsformen vorwiegend als programmatische Absichtserklärung des ersten Ministers im Parlament aus Anlass des Eintritts in sein öffentliches Amt fungiert haben, so hat sich im Laufe der Entwicklung des parlamentarischen Systems, mit dem Bedeutungszuwachs politischer Parteien, unter dem Eindruck von Koalitionsregierungen und vor allem aufgrund der beträchtlichen Vergrößerung des Adressatenkreises im Medienzeitalter ein erheblicher Funktionszuwachs ergeben. Die Regierungserklärung ist zu einem Instrument der Kommunikation mit der Öffentlichkeit, der Integration, der Motivation und der politischen Führung geworden.

3.1 Situationsanalyse, Rechenschaftsbericht, Regierungsprogramm

Schon aus dem Begriff der Regierungserklärung lässt sich die informierende Funktion dieses Redetyps ableiten: Der Bundeskanzler „erklärt" sich gegenüber dem Parlament und der Öffentlichkeit, indem er das politische Programm der (neu gewählten) Regierung bekannt gibt. Doch der informierende Teil von Regierungserklärungen beschränkt sich nicht auf zukunftsgerichtete Vorhaben; mindestens ebenso wichtig sind die analytischen Zustandsbeschreibungen, welche den politischen, sozialen und ökonomischen Ausgangspunkt thematisieren und auf diese Weise verdeutlichen sollen, woher die gegenwärtigen Probleme stammen.

So ist es seit der ersten Regierungserklärung Konrad Adenauers üblich, dass die Kanzler zunächst ihre Sicht zur derzeitigen Lage im Lande wiedergeben. Dies gilt vor allem für den Fall einer Regierungserklärung nach dem Amtsantritt eines neuen Bundeskanzlers. Bei wiedergewählten Kanzlern mischt sich mit der Zustandsbeschreibung in der Regel der Bericht über das, was die Regierung in der vergangenen Legislaturperiode oder über mehrere Jahre hinweg geleistet hat. Hinzu können auch Zukunftsprognosen kommen. Dann erst folgt der programmatische Teil der Regierungserklärung, der sich in der Regel unmittelbar auf die Situationsbeschreibung oder den Rechenschaftsbericht bezieht.

Dass die Situations- und Rechenschaftsberichte den Charakter qualitativer Einschätzung haben, zeigt sich unter anderem darin, dass sie häufig pauschale Bewertungen des Gesamtzustands des Landes oder eines Teilbereichs, z.B. der wirtschaftlichen Lage, enthalten. Im positiven Fall reicht das Ausdruckspektrum der Benotung von nüchternen Formulierungen („Die Wirtschaft der Bundesrepublik ist gegenwärtig in einer erfreulichen Aufwärtsentwicklung", Brandt 1973) bis hin zu idealisierenden Metaphern („die sozial-liberale Koalition ist seit 1969 der Motor des Fortschritts in der Bundesrepublik", Schmidt 1974). Für negative Einschätzungen reicht das Vokabular von „schwierigen Situationen" (Adenauer 1957) über „Talfahrt" (Kohl 1982) bis hin zur „langen, schwelenden Krise" (Kiesinger 1966).

Wie die Lagebeschreibung des Kanzlers ausfällt, hängt zuallererst davon ab, ob es sich um eine Regierungserklärung nach einem Regierungswechsel handelt oder nicht. Wiedergewählte Bundeskanzler, die bereits in der vorhergehenden Legislaturperiode amtiert hatten, neigen dazu, die Lage des Landes in einem vorwiegend positiven Licht erscheinen zu lassen. Bereits Adenauer bescheinigte sich nach seiner ersten Wiederwahl im Jahr 1953, Deutschland habe „Fortschritte in der inneren Konsolidierung und Gesundung" gemacht. Brandt bemerkte 1973: „Unseren Bürgern - so sehen wir es - geht es besser". Und Kohl behauptete im Jahr 1987, das Land habe die „gefährliche Schwächephase überwunden". Solche positiven Beurteilungen haben zugleich eine Legitimationsfunktion, denn der Verweis auf Erfolge in der Vergangenheit lässt sich leicht als Auftrag für die Fortsetzung der Regierungstätigkeit interpretieren.

Doch nicht alle wiedergewählten Kanzler zogen eine durchweg positive Bilanz früherer Amtszeiten. Erhard etwa kritisierte 1965 „eingetretene Verkrustungen" der Wirtschafts- und Sozialordnung. Schmidt erwähnte 1976 „krisenhafte Erscheinungen" in der Wirtschaft. Allerdings wurde die Schuld an derartigen Entwicklungen nicht der eigenen Regierungstätigkeit angelastet, sondern anderen, z.B. gesellschaftlichen Faktoren wie einer „sterilen Verzünftelung sogenannter Besitzstände" (Erhard) oder aber globalen Problemen wie z.B. der bestehenden „Weltwirtschaftskrise" (Schmidt).

Selbst in Zeiten schwieriger ökonomischer Probleme hat allerdings noch kein Kanzler eine Krisensituation als unüberwindbar dargestellt. Stattdessen wird der Wille der Regierung betont, die Herausforderung anzunehmen: „Wir sind entschlossen, (...) die gefürchteten Gefahren abzuwehren" (Kiesinger 1966). Zwar werden mitunter die Grenzen der Politik angedeutet: „Keine Politik ist in der Lage, (...) die Probleme schnell zu lösen" (Kohl 1983), aber am Ende wird stets eine Überwindung der Schwierigkeiten in Aussicht gestellt: „(...) und ich bin sicher, meine Damen und Herren, wir werden es schaffen" (Schröder 1998).

Thematisch überwiegen in den analytischen Zustandsbeschreibungen und Rechenschaftsberichten eindeutig wirtschaftliche und soziale Materien. Vor allem Informationen über die Entwicklungen am Arbeitsmarkt fehlten in keiner einzigen Regierungserklärung seit 1949. Seit Mitte der 1970er Jahre wurden meistens auch Angaben über die Finanzen des Bundes gemacht. Hier lässt sich beobachten, dass nach den Regierungswechseln von 1982 und 1998 jeweils der hohe Schuldenstand öffentlicher Haushalte kritisiert wurde¹⁶. Kanzler Schmidt spielte 1976 und 1980 die gestiegene Kreditaufnahme des Bundes noch herunter und verwies darauf, dass im Rahmen einer antizyklischen Haushaltspolitik eine „gewisse Neuverschuldung" zu rechtfertigen sei. Kohl versprach demgegenüber bei fast jeder Regierungserklärung, die Neuverschuldung zu verringern.

Entsprechend der Redesituation eignen sich Regierungserklärungen indessen nicht dazu, detaillierte und umfassende Analysen der politischen, wirtschaftlichen oder sozialen Lage des Landes zu liefern. Dies würde nicht nur den zeitlichen Rahmen der Ansprache sprengen und die meisten Adressaten überfordern, sondern entspräche auch nicht der allgemeinen Funktion der Regierungserklärung als Richtliniengebung, die sich nur in relativ groben Analysen und Zielvorgaben manifestieren kann. Die Forderung, Regierungserklärungen sollten die Schwierigkeiten nicht nur benennen, sondern darüber hinaus politische, sozioökonomische und historische Zusammenhänge erläutern und auf diese Weise klären, woher die gegenwärtigen Probleme stammen¹⁷, können die Bundeskanzler deshalb nur teilweise erfüllen. Statt dessen werden die zentralen Probleme meist vereinfacht und in allgemein verständlicher Form dargestellt.

Entsprechend der aus dem parlamentarischen System Großbritanniens überlieferten Tradition wird es als die zentrale¹⁸ Funktion von Regierungserklärungen angesehen, die politischen Vorhaben der (neu gewählten) Regierung bekannt zu geben. Regierungserklärungen richten sich als politische Absichtserklärungen an die politische Öffentlichkeit und geben Auskunft über die Zielsetzungen der Regierung und ihrer parlamentarischen Mehrheit. Zugleich formulieren sie politische Vorgaben für das Handeln von Regierung und Verwaltung¹⁹. In diesem Sinne sind Regierungserklärungen auch modellhaft als „Wegweiser in der politischen Landschaft"²⁰ bezeichnet worden.

Dabei variiert der Konkretisierungsgrad solcher programmatischer Aussagen freilich beträchtlich. Er reicht von relativ vagen Ankündigungen („Es gehört ferner zu den Aufgaben der kommenden Jahre, die Familienpolitik fortzuentwickeln", Erhard 1965) bis hin zu Zusicherungen in operationaler Form („Die Renten werden zum 1. Juli 1977 um 9,9 Prozent erhöht", Schmidt 1976).

Wie konkret derartige programmatische Aussagen formuliert sind, hängt von einer Reihe von Faktoren ab. Zunächst wird der Kanzler berücksichtigen müssen, ob sich die in seiner Regierungserklärung gemachten Ankündigungen auch tatsächlich realisieren lassen. Je konkreter programmatische Aussagen gestaltet sind, desto stärker bindet sich die Regierung - in den Augen der Öffentlichkeit, aber vor allem auch gegenüber der parlamentarischen Opposition, die ein gescheitertes Programm später nur zu gerne als Nachweis des Versagens der Regierung benutzen wird. Jeder Bundeskanzler wird sich deshalb bemühen, Programme so zu formulieren, dass sie sich später tatsächlich als „Erfolgsliste"²¹ benutzen lassen. Inhaltlich präzise lassen sich vor allem diejenigen Vorhaben ankündigen, deren Umsetzung für die Regierung keine große Hürde darstellt. Dazu gehören Projekte, über die Konsens zwischen den Koalitionspartnern besteht, die weder vom Bundesrat noch vom Bundesverfassungsgericht gestoppt werden können und die, sofern sie nicht kostenneutral sind, auch finanzierbar sind. Mögliche Dissensbereiche innerhalb der Regierungskoalition, deren Realisierungschancen zum Zeitpunkt der Regierungserklärung noch nicht klar sind, wird der Kanzler demgegenüber erst gar nicht erwähnen oder so vage formulieren, dass ein Scheitern des Vorhabens später nicht als Versagen der Regierung interpretiert werden könnte. Ziele, deren Realisierung von einer Mitwirkung von Akteuren außerhalb der Regierungskoalition abhängt - z.B. von der Oppositionsmehrheit im Bundesrat - stellt der Bundeskanzler nicht in Form eines konkreten Programms vor, sondern formuliert sie eher als Appell.

Seit Mitte der 1970er Jahre ist in den programmatischen Teilen von Regierungserklärungen zudem eine Tendenz zur Ökonomisierung zu erkennen²². Dies gilt in zweifacher Hinsicht. Zum einen wurde die Sanierung öffentlicher Haushalte selbst zu einem zentralen programmatischen Vorhaben erklärt: „Auf allen staatlichen Ebenen bleibt (...) eine sparsame Haushaltsführung geboten" (Kohl 1987). Das Argument finanzieller Engpässe wurde aber auch benutzt, um auf den schmalen Handlungsspielraum der Bundesregierung zu verweisen. So machte Schmidt 1976 deutlich, „daß Reformen nicht notwendigerweise bedeuten, daß der Staat fortwährend neue, zusätzliche Leistungen erbringen kann".

3.2 Einigungsrahmen von Koalitionsregierungen

In enger Beziehung zu den programmatischen Aussagen von Regierungserklärungen steht deren Funktion, öffentlich den Einigungsrahmen von Koalitionsregierungen bekannt zu geben. Hierbei sind in der Geschichte der Bundesrepublik zwei Phasen zu unterscheiden. In der ersten Phase, die unter der Regierung Adenauers von 1949 bis 1961 dauerte, lassen sich in den Regierungserklärungen bestenfalls organisatorisch-strukturelle, aber kaum konzeptionell-programmatische Koalitionsvereinbarungen nachweisen. Meist ging es um die Verteilung von Ministerposten. Die zweite Phase, die seit 1961 andauert, ist von einer programmatischen Arbeitsteilung zwischen einem (schriftlichen) Koalitionsvertrag und der Regierungserklärung gekennzeichnet. Denn längst ist die Regierungserklärung nicht mehr die einzige programmatische Grundlage der deutschen Bundesregierungen. Unter den Bedingungen von Koalitionsbündnissen haben sich vielmehr die Koalitionsvereinbarungen der Regierungsparteien zu einer Art „Magna Charta" entwickelt, welche die Grundlinien der Regierungsarbeit und manchmal sogar deren Details festlegen²³. Die Regierungserklärung dient vielfach nur noch dazu, den Einigungsrahmen der Koalitionäre öffentlich zu machen.

Für die Regierungserklärungen Adenauers von 1949 bis 1957 galt dies freilich noch nicht. Der Kanzler, nicht die Regierungsparteien, bestimmte die Richtlinien der Politik, wie sie in der Regierungserklärung zum Ausdruck kamen. Die Situation änderte sich nach den Bundestagswahlen im Jahr 1961. Die CDU/CSU war durch den Verlust der absoluten Mehrheit geschwächt, und Adenauer auf Druck der FDP, die auf einer Ablösung des Regierungschefs nach zwei Jahren bestand, zum Kanzler auf Zeit geworden. Erstmals setzte die FDP nun den Abschluss einer förmlichen Koalitionsvereinbarung durch, die programmatische, organisatorische und personelle Festlegungen für die gemeinsame Regierungsarbeit enthielt. Das Ganze erhielt die Form eines Vertragswerkes, das von den Fraktionschefs sowie den Parteivorsitzenden am 7. November 1961 im Bundeskanzleramt förmlich unterzeichnet wurde. Adenauers Autorität als Kanzler erlitt durch dieses Verfahren beträchtliche Einbußen. Erkennbar wurde dies bereits daran, dass die programmatischen Koalitionsabsprachen nun erstmals ausdrücklich in eine Regierungserklärung einflossen. Adenauer, dessen nunmehr letzte große Regierungserklärung am 29. November 1961 von Vizekanzler Erhard vorgetragen wurde, wies gleich zu Beginn darauf hin, dass in der „Koalitionsvereinbarung (...) im Geiste loyaler Partnerschaft eine gemeinsame Konzeption der Grundzüge der uns erwartenden Regierungspolitik niedergelegt" sei. In den Koalitionsverhandlungen seien „klare Vorstellungen über die Grundsätze des Regierungsprogramms erarbeitet worden". Und selbstverständlich hätten die neu in die Regierung aufgenommenen Mitglieder ein Recht darauf gehabt, „bei der Festlegung der Einzelheiten dieser Regierungserklärung ihren persönlichen Einfluß geltend zu machen". Der Bundeskanzler ging sogar so weit, die Koalitionsvereinbarungen in Anlehnung an seine verfassungsrechtlich garantierte Richtlinienkompetenz als „Arbeitsrichtlinien" zu bezeichnen - ein für Adenauer bemerkenswertes Zugeständnis.

Das im Jahr 1961 eingeführte Verfahren wurde zum Vorbild für die Koalitionsverhandlungen der folgenden Jahrzehnte²⁴. Im Dezember 1966 verzichtete die Große Koalition zwar auf einen ausführlichen Koalitionsvertrag, statt dessen wurden die „Leitsätze der SPD für die Koalitionsverhandlungen im Herbst 1966"²⁵ teilweise in die Regierungserklärung Kiesingers aufgenommen²⁶, was zu einer Dominanz der SPD-Programmatik in dieser Regierungserklärung führte²⁷. Der Grund hierfür war, dass die Union in ihrem Bemühen, eine kleine Koalition zwischen SPD und FDP zu verhindern, ohne festgeschriebene Programmpunkte in die Koalitionsverhandlungen mit den Sozialdemokratien gezogen war.

Auch 1969 kam kein förmlicher Koalitionsvertrag zwischen SPD und FDP zustande. Zwar wurde den Führungsgremien beider Parteien am 3. Oktober 1969 ein so genanntes „Koalitionspapier" als Beschlussgrundlage vorgelegt, allerdings ließ sich diesem Papier über die generelle Aussage zur Regierungsbildung hinaus wenig Bedeutung in Sachfragen beimessen²⁸. Schwerpunkt der Koalitionsgespräche war vielmehr die Ressortverteilung, bei der die FDP erstmals in ihrer Geschichte zentrale Ministerien wie das Außen- und Innenministerium zugesprochen bekam. Erst danach kam es zu Sachgesprächen über das Regierungsprogramm, die schließlich Eingang in den Entwurf einer Regierungserklärung fanden. Den ersten Textentwurf hatte Brandt an den FDP-Vorsitzenden Walter Scheel weitergeleitet, dessen Fraktion anschließend noch auf einigen Modifizierungen bestand²⁹. Noch eine Woche vor der Abgabe der Regierungserklärung wurde von den Verhandlungsdelegationen der beiden Parteien über einzelne Formulierungen verhandelt. Brandt akzeptierte eine Reihe von Änderungen, so dass der Text am Ende faktisch als Koalitionsvereinbarung angesehen werden konnte.

In der Folgezeit wurden in den Regierungserklärungen immer häufiger die Sachpositionen vorausgegangener Koalitionsvereinbarungen nachgezeichnet. Und auch der Einfluss des kleineren Koalitionspartners FDP auf die Politikformulierung wurde deutlicher spürbar, zumal dann, wenn er unbedingt für die Regierungsbildung gebraucht wurde. So sprach sich der FDP-Vorsitzende Hans-Dietrich Genscher in den Koalitionsgesprächen des Jahres 1976 angesichts sachlicher Gegensätze mit der SPD im Bereich der Wirtschafts- und Sozialpolitik gegen die „Überkompetenz" des Bundeskanzlers aus³⁰.

Auch in den Koalitionsvereinbarungen der ersten Regierung Kohl/Genscher, die zwischen dem 20. und 25. September 1982 ausgehandelt wurden, waren im wirtschaftspolitischen Teil deutlich die Einflüsse des kleineren Koalitionspartners zu spüren. Diese folgten im wesentlichen den Leitlinien des so genannten Lambsdorff-Papiers, das am 6. September 1982 auf Bitten von Bundeskanzler Schmidt verschiedene Unmutsäußerungen des Liberalen Otto Graf Lambsdorff zusammengefasst hatte und allgemein als Scheidungspapier der sozial-liberalen Koalition verstanden worden war. Obwohl diese Leitlinien selbst innerhalb der Union nicht unumstritten waren, übernahm Kohl in seiner Regierungserklärung vom 13. Oktober einige Stichworte daraus, wie „weg von mehr Staat, hin zu mehr Markt; weg von kollektiven Lasten, hin zur persönlichen Leistung; weg von verkrusteten Strukturen, hin zu mehr Beweglichkeit, Eigeninitiative und verstärkter Wettbewerbsfähigkeit".

In den achtziger Jahren gingen die Koalitionspartner dazu über, die Koalitionsverträge schon vor der Bekanntgabe der Regierungserklärung zu veröffentlichen, so dass die Öffentlichkeit über die wichtigsten personellen Entscheidungen und programmatischen Vorhaben der Regierung bereits vorab informiert war. Kohl ging in seiner Regierungserklärung von 1994 gar davon aus: „Der Text der Koalitionsvereinbarung ist jedermann zugänglich; ich brauche ihn hier nicht im einzelnen zu referieren". Statt dessen wolle er sich in der Regierungserklärung auf einige der Fragen beschränken, die aus seiner Sicht von besonderer Bedeutung seien. Seit der Bildung der rot-grünen Bundesregierung im Jahr 1998 wurde der Text des Koalitionsvertrags sogar im Internet publiziert, zunächst von den beteiligten Koalitionsparteien, später von der Bundesregierung selbst.

Vergleicht man die bisher veröffentlichten Koalitionsvereinbarungen inhaltlich mit den Regierungserklärungen, lässt sich kein einheitliches Muster erkennen. In einigen Fällen sind die Koalitionsvereinbarungen viel detaillierter ausformuliert als die nachfolgende Regierungserklärung. Schmidt verwies 1980 ausdrücklich darauf, dass seine Regierungserklärung nur „Grundzüge" vortragen wolle: „Die Verabredungen der Koalitionspartner gehen zum Teil weiter ins Detail". Gelegentlich sind Koalitionsvereinbarungen aber auch viel vager gehalten als die nachfolgende Regierungserklärung, denn in beiden Fällen stehen die politischen Akteure unter Zeitdruck, so dass der Inhalt von Koalitionsverträgen nicht unbedingt ausführlicher und systematischer ausfällt als Regierungserklärungen. Zudem wird die Politikformulierung nicht nur bei Regierungserklärungen, sondern auch bei Koalitionsabkommen vielfach von finanz- und wirtschaftspolitischen Zwängen begrenzt. Nicht umsonst finden sich in vielen Koalitionsabkommen Vorbehaltsklauseln wie im Koalitionsvertrag der rot-grünen Koalition 1998: „Nicht alles was wünschbar wäre, ist gegenwärtig auch finanzierbar". Autonomiebeschränkend auf Regierungserklärungen wie Koalitionsabsprachen wirkt überdies die Europäische Union, die der Staatstätigkeit des Bundes in den vergemeinschafteten Politikbereichen, z.B. in der Agraroder Währungspolitik, keinen Spielraum mehr überlässt. Darüber hinaus neigen Koalitionsparteien insbesondere bei sachpolitischen Differenzen dazu, strittige programmatische Fragen zu vertagen und Sachkonflikte in die Zeit nach der Regierungsbildung zu vertagen. Solche ungelösten Probleme werden dann entweder aus den Koalitionsvereinbarungen ausgeklammert oder so unbestimmt formuliert, dass kein konkretes politisches Konzept erkennbar wird.

Trotz dieser Einschränkungen gilt heute: Die informierende Funktion von Regierungserklärungen hat immer stärker an Bedeutung verloren, seitdem die Regierungsparteien dazu übergegangen sind, ihre Koalitionsvereinbarungen möglichst detailliert auszugestalten und bereits vor der Regierungserklärung öffentlich bekannt zu machen. Bei den programmatischen und konzeptionellen Aussagen von Regierungserklärungen gibt es mittlerweile kaum einen Überraschungseffekt mehr. Die Koalitionsabsprache nimmt alle wesentlichen Sachfragen der Regierungserklärung des Bundeskanzlers vorweg.

„Nach einer ins Detail vorgetriebenen und möglichst alle Politikbereiche umfassenden Koalitionsabsprache bleibt dem Regierungschef nur noch die Rolle, diese mit der Autorität der Bundesregierung als staatsleitendem Verfassungsorgan zu versehen und in publikumswirksamer Sprache das künftige Regierungsprogramm zu moderieren"³¹.

3.3 Appelle

Gerade weil die informierende Funktion der Regierungserklärung mehr und mehr in den Hintergrund tritt, gewinnen andere Redefunktionen an Bedeutung. Dazu gehört die Redefunktion des Appellierens, die von jeher ein typisches Element von Regierungserklärungen darstellt. Unter einem Appell ist ein Aufruf zu verstehen, der vom Redner an einen bestimmten Adressaten gerichtet wird. Der Zweck eines solchen Appells ist es, eine bestimmte Tat oder Gesinnung hervorzurufen³². Regierungserklärungen eignen sich insofern ganz besonders für Appelle, als der Bundeskanzler bei kaum einer anderen Redegelegenheit mit einem größeren Zuhörerkreis rechnen kann, der im Grunde alle Adressaten umfasst, von deren Unterstützung die Effizienz seiner politischen Führung abhängt: die Öffentlichkeit, die Gesetzgebungsorgane, das Kabinett, die Koalitionspartner, die Regierungsfraktionen, die politischen Parteien, die Verwaltung etc.

Nicht alle Bundeskanzler benutzten das Stilmittel des Appells in gleicher Weise. In seiner Antrittsrede von 1969 verzichtete z.B. Brandt fast vollständig darauf. Demgegenüber haben andere Kanzler Appelle sehr häufig in ihre Regierungserklärungen eingebunden. Erhard etwa formulierte ganze Abschnitte in Appellform. Das Appellieren selbst geschieht nie durch reine Imperativsätze. Statt dessen operieren die Kanzler meistens mit einschlägigen Sprechaktverben, die immer im Präsens stehen. Die Bandbreite beginnt beim einfachen „einladen" oder „bitten" und führt über „aufrufen" und „appellieren" bis hin zum „fordern". Deren Verwendung ist meist davon abhängig, wer der Adressat des Appells ist. Appelle an auswärtige Verbündete der Bundesrepublik sind von einem defensiven, vorsichtigen sprachlichen Verhalten geprägt und stets als Bitte formuliert, während etwa Appelle an bestimmte soziale Gruppen häufig in Form von Aufrufen ergehen. Verwendet werden darüber hinaus Formulierungen, in denen Aufforderungen des Bundeskanzlers als Gebote der politischen Moral erscheinen, z.B. als Gebot des „Gesamtwohls" oder der „Mitverantwortung".

Nicht selten geschieht das Appellieren auch in der Weise, dass der Sprecher sich selbst in den Adressatenkreis mit einschließt. Dabei wird vor allem Gebrauch gemacht von Sätzen mit „wir" als Subjekt, wie z.B. „wir müssen", „wir brauchen" oder „wir sind aufgerufen". Diese Form des Appells wird gern gewählt, wenn es nicht um konkrete Vorhaben der Regierung, sondern um die Veränderung von Verhaltensweisen geht, die beim Publikum bewirkt werden soll.

Zu den wichtigsten Adressaten von Appellen gehört ganz allgemein die Öffentlichkeit, meist umschrieben als „Bürger" oder „Mitbürger". Bereits 1953 richtete Bundeskanzler Adenauer an die Bürger „den dringenden Appell, in ihrer Hilfsbereitschaft für die Sowjetzone nicht zu erlahmen (...)". Helmut Schmidt rief 1976 dazu auf: „Wir (...) bitten jedermann, (...) die Bundesregierung zu unterstützen". Und Schröder appellierte 1998: „Jetzt ist [diese Generation] - und mit ihr die Nation - aufgerufen, einen neuen Pakt zu schließen (...)".

Noch häufiger als an die gesamte Öffentlichkeit appellieren die Bundeskanzler heute allerdings an Segmente dieser Öffentlichkeit, also an einzelne gesellschaftliche Gruppierungen. Hierbei ist jedoch eine Entwicklung zu beobachten. In der Amtszeit Adenauers kamen Appelle an einzelne soziale Gruppen oder Verbände in den Regierungserklärungen noch so gut wie gar nicht vor. Nur ein einziges Mal - 1957 - wies Adenauer in allgemeiner Form darauf hin, dass das „Gesamtwohl des deutschen Volkes (...) immer oberstes Gesetz auch für Unternehmer und Arbeitnehmer sein" müsse.

Hatte Adenauer in seinen Regierungserklärungen einzelne gesellschaftliche Gruppierungen lediglich ignoriert, begegnete Erhard ihnen mit großem Misstrauen. Schon vor seiner Amtsübernahme hatte Erhard beklagt, dass die Gesellschaft in organisierte Gruppen zerfalle, die um möglichst hohe Anteile am Sozialprodukt und um Einfluss auf die politischen Entscheidungen des Staates stritten³³. Von daher gehörte es zu Erhards „Lieblingsthemen"³⁴, dem Gruppenegoismus die Zügel anlegen, wozu er schließlich auch 1965 sein Konzept einer „formierten Gesellschaft" entwarf. Dieses Misstrauen Erhards gegenüber den Interessengruppen wurde in seinen beiden Regierungserklärungen unmissverständlich artikuliert. So äußerte er im Jahr 1963: „Je größer der Druck der Verbände und Gruppen auf den Gang der Politik, je ungehemmter der Egoismus von Teilgewalten sich entfesselt, um so entschiedener ist es allen verantwortlichen Kräften - und in besonderem Maße der Bundesregierung - aufgegeben, für die Respektierung des Gemeinwohls Sorge zu tragen."

Ganz andere Motive hatte sein Nachfolger Kiesinger, für den die sozialen Gruppen einen maßgeblichen Anteil am wirtschaftlichen Aufschwung hatten. Er appellierte deshalb 1966 an ihre Leistungsbereitschaft: „[Die Bundesregierung] fordert diese Leistung von sich selbst, von den Vertretern der gesellschaftlichen Gruppen und vom einzelnen Staatsbürger". Die Interessengruppen hatten nach dieser Auffassung gesamtgesellschaftliche Pflichten, von denen u.a. die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Bundesrepublik abhing.

Brandt erkannte die Existenz gesellschaftlicher Gruppen nicht nur an, sondern ging 1973 sogar einen Schritt weiter, indem er z.B. die deutschen Einheitsgewerkschaften als eine Institution lobte, „um die uns die Welt beneidet". Er bat im Namen der Bundesregierung „um ihre kritische und konstruktive Mitarbeit wie um die der Unternehmer, die am fairen Dialog interessiert sind", ohne freilich im Detail darauf einzugehen, worin diese Mitarbeit bestehen könnte. Darüber hinaus appellierte er an die gesellschaftlichen Kräfte, in ihren Auseinandersetzungen müsse der „Wille zur guten Nachbarschaft" spürbar sein.

Auch Schmidt sah das Wirken der gesellschaftlichen Gruppen durchaus positiv und wies ihnen sogar konkrete Aufgaben zu, die durch staatliche Aktivitäten alleine nicht erfüllt werden könnten. Allerdings hat man den Eindruck, dass der Sozialdemokrat diesen Aufgabenbereich auf bestimmte Nischen begrenzte. So forderte er z.B. im Jahr 1976 „alle gesellschaftlichen Kräfte" auf, „dabei mitzuhelfen, daß unser Land kinderfreundlicher wird (...)".

Ein umfassendes Verständnis von einem eigenen Auftrag gesellschaftlicher Gruppen lässt sich aus den Appellen Kohls herauslesen. Besonders deutlich wurde dies in seiner Regierungserklärung von 1991, in der er auf die Rolle des Staates einging. „Sicherheit, Geborgenheit und Orientierung", so Kohl, erfahre der einzelne nicht allein und nicht in erster Linie durch den Staat: „Der Staat darf sich dies auch niemals anmaßen". Im Sinne des Subsidiaritätsgedankens war für ihn vielmehr der Beitrag gesellschaftlicher Kräfte unverzichtbar. Kohl, dessen Kanzlerschaft in einer wirtschaftlichen Rezession begonnen hatte und der während seiner gesamten Amtszeit mit dem Problem der Arbeitslosigkeit konfrontiert war, appellierte in seinen Regierungserklärungen allerdings vorwiegend an wirtschaftlich relevante Gruppen wie die Gewerkschaften und die Arbeitgeber. So forderte er z.B. im Jahr 1987 die Tarifpartner auf, sie sollten sich zu einer „partnerschaftlieben Allianz für Investitionen, Arbeitsplätze und mehr Verteilungsgerechtigkeit zusammenfinden". Er appellierte zugleich an das „Verantwortungsbewußtsein" der Gewerkschaften, denn ohne einen „Grundkonsens der gesellschaftlichen Gruppen" seien die Herausforderungen der Zukunft nicht zu bestehen.

Bundeskanzler Schröder räumte in seiner Regierungserklärung von 1998 den gesellschaftlichen Gruppen sogar noch weitergehende Mitwirkungsmöglichkeiten ein. Mit dem so genannten „Bündnis für Arbeit und für Ausbildung", das alle volkswirtschaftlichen Akteure mit der Regierung an einen Tisch bringen sollte, wollte er ein ständiges Instrument zur Bekämpfung des „Jahrhundertproblems" Arbeitslosigkeit einrichten.

Damit lässt seit 1949 eine Art Stufenfolge bei den Appellen der Kanzler an gesellschaftliche Gruppen erkennen, die von deren Ignorierung und Ablehnung über die Anerkennung bis hin zur quasi-korporatistischen Einbindung reicht. Sofern man solche Appelle nicht als symbolische Politik abtut, mag dies ein Indiz dafür sein, dass sich in den Regierungserklärungen nicht nur die Haltung zur Rolle gesellschaftlicher Akteure, sondern auch die Haltung zur Rolle des Staates geändert hat. Offenbar wurde den gesellschaftlichen Akteuren zunehmend mehr Verantwortung für das Gemeinwohl und auch zunehmend mehr Problemlösungskapazität zugetraut. Ob diese Haltungsänderung auf liberalen politischen Konzepten beruhte oder ganz einfach auf die Erkenntnis zurückzuführen ist, dass sich der Staat angesichts finanzieller Engpässe und globaler Interdependenzen nur noch als begrenzt steuerungsfähig erwies, müsste eigens untersucht werden.

3.4 Dank

Vom Appell zur Redefunktion des Dankens besteht oft ein fließender Übergang. Denn nicht selten verbinden die Bundeskanzler den Dank für eine bestimmte Tat oder Leistung mit der Aufforderung, diese Leistung auch in Zukunft zu erbringen. Der Dank hat somit vielfach zugleich eine Motivationsfunktion. Der Dank taucht in den Regierungserklärungen in vielfältiger Form auf. Meistens erklärt der Bundeskanzler ausdrücklich „ich danke", „wir danken" oder „wir sind dankbar". Gelegentlich drücken die Redner auch ihren „Respekt" vor einer Leistung aus oder „würdigen" eine bestimmte Tat. Manchmal ist substantivisch von „Dank" oder „Dankbarkeit" die Rede.

Beim Amtsantritt eines neuen Bundeskanzlers steht bisweilen der Dank an den Vorgänger an erster Stelle. Diese Tradition, die nicht von allen Kanzlern eingehalten wurde, war im Jahr 1963 von Erhard begonnen worden, der dem nach 14 Jahren Amtszeit zurückgetretenen Adenauer - trotz aller bestehenden Differenzen - mit bewegten Worten für seine „nimmermüde Arbeit" dankte.

Dem Wähler wurde bisher nur sehr selten gedankt. Zwar dankte Brandt 1969 „den Wählern für die eindeutige Ablehnung des Extremismus (...)". Auch beginnen die meisten Regierungserklärungen mit einer kurzen Analyse der vorausgegangenen Bundestagswahl, aber ein ausdrücklicher Dank für den Wahlsieg der Regierungspartei(en) blieb eigentlich die Ausnahme. Ein formaler Grund ist wohl darin zu suchen, dass die Regierungserklärung in erster Linie ein Produkt des Kanzlers ist, der wiederum seine Wahl im parlamentarischen Regierungssystem nicht unmittelbar dem Volk, sondern dem Deutschen Bundestag verdankt. Außerdem ist bei den meisten Kanzlern das Bemühen zu erkennen, nach der gewonnenen Bundestagswahl nicht länger als Exponent einer Partei, sondern - wenigstens verbal - als Kanzler des ganzen Volkes zu erscheinen. Der Dank an eine bestimmte Wählergruppe wäre diesem Bemühen womöglich abträglich.

Dafür dankten die Bundeskanzler seit der Kanzlerschaft Brandts häufig und gern den verschiedenen gesellschaftlichen Gruppierungen im Lande. Die Bandbreite der Adressaten war dabei äußerst vielfältig. Sie reichte von den Heimatvereinen (Kohl 1987: „Ich danke allen, die ihre Freizeit der ehrenamtlichen Vereinsarbeit opfern: in vielen Heimatvereinen, in Musik- und Gesangvereinen") über die Sportvereine (Kohl 1991: „Ich nehme gern die Gelegenheit wahr, den Sportverbänden und vor allem denen, die im Ehrenamt dort tätig sind, unseren herzlichen Dank zu sagen") und die Gewerkschaften (Schmidt 1976: ,,... gilt ein besonderer Dank den Gewerkschaften, die realitätsbewußt einen nicht wegzudenkenden Beitrag geleistet haben ...") bis hin zu den Soldaten der Bundeswehr (Schröder 1998: „Ausdrücklich danken wir den jungen Deutschen, die in Bosnien-Herzegowina und im Kosovo militärisch und zivil den Frieden wahren helfen"). Besonders Bundeskanzler Kohl nutzte die Gelegenheit der Regierungserklärung immer wieder dazu, die Leistungen bestimmter Gruppen zu würdigen. So stellte er im Jahr 1991 fest: „Was Hausfrauen und Mütter Tag für Tag in der Familie leisten, ist für uns alle von unschätzbarem Wert. (...) Wir können gar nicht dankbar genug dafür sein". Auch das Wirken der Kirchen und Religionsgemeinschaften wurde von Kohl stets in einem eigenen Abschnitt gewürdigt.

Ein wichtiger Adressat von Dankesbezeugungen sind schließlich auswärtige Staaten und Politiker. Auch hier wirkte Adenauer stilbildend. An erster Stelle steht dabei der Dank an die westlichen Verbündeten der Bundesrepublik. In keiner großen Regierungserklärung fehlte z.B. der ausdrückliche Dank an die Vereinigten Staaten von Amerika.

3.5 Solidarisieren und Integrieren

Regierungserklärungen sollen über das rein Rational-Informative hinaus auch emotionale Aufgaben erfüllen. Sie sollen bei einer Reihe von Adressaten ein Gefühl der Verbundenheit und der Zusammengehörigkeit erzeugen. Von daher finden sich in allen Antrittsreden deutscher Bundeskanzler Passagen mit mehr oder weniger erkennbarer Solidarisierungs- bzw. Integrationsintention. Die Redner bedienen sich zu diesem Zweck vielfältiger rhetorischer Stilmittel. Dazu gehört zunächst die Verwendung der ersten Person Plural („wir", „unser"), mit deren Hilfe der Redner ein aus sich selbst und den jeweils angesprochenen Adressaten bestehendes Kollektiv kreieren will. Hier lässt sich seit 1949 eine zunehmend häufigere Verwendung feststellen, wobei auch der Kreis der damit beschriebenen Personengruppe immer weiter ausgedehnt wurde. War bei Adenauer „wir" noch gleichbedeutend mit „Bundesregierung", umfasste der Begriff später auch die unmittelbare Zuhörerschaft in Form des Deutschen Bundestags. Mit integrativer Absicht bewusst ausgedehnt wurde die erste Person Plural erstmals systematisch von Erhard im Sinne einer „Harmonisierungsstrategie"³⁵ die nun das gesamte Volk der Bundesrepublik einschloss. Seit der Wiedervereinigung Deutschlands umfassen die Begriffe „wir" und „unser" meist das gesamte deutsche Volk.

Ein zweites Stilmittel mit Integrationsintention ist die Verwendung inkludierender Begriffe und Formulierungen wie „Gemeinsamkeit, Zusammengehörigkeit, Zusammenarbeit, Einigkeit, Partnerschaft, Bündnis, Pakt" etc. Die Integrationsintention solcher Formulierungen kann sich nach außen richten, wenn die Bundeskanzler z.B. die Zugehörigkeit der Bundesrepublik zur westlichen Staatengemeinschaft betonen. Sie richtet sich seit der Kanzlerschaft Erhards in zunehmendem Maße aber auch nach innen, indem z.B. der Zusammenhalt und die Solidarität innerhalb der Bürgerschaft beschworen wird.

Aber auch die Beschwörung gemeinsamer Werte, Tugenden und Eigenschaften kann eine integrierende Funktion wahrnehmen. In den auf Solidarisierung und Integration angelegten Passagen werden sowohl als typisch abgesehene nationale Eigenschaften (Fleiß, Leistungswillen, Schaffensfreude; demokratisches Bewusstsein, Bürgersinn, Liberalität; Solidarität, Nächstenliebe; ökologische Verantwortung) beschworen als auch evokative Kondensierungen (neuer Bürgertypus; Verantwortungsbewusstsein der Deutschen; erwachsene Nation; weltoffene Gesellschaft) verwandt.

Eine besondere Integrationsabsicht verband sich mit den Redepassagen, die sich in den Jahren der Teilung Deutschlands auf die deutsche Einheit bzw. auf das Ziel der Wiedervereinigung bezogen. Diese richteten sich einerseits an die Bevölkerung in der DDR, der man die Solidarität ihrer westdeutschen Landsleute zusicherte, andererseits an die Bürger der alten Bundesrepublik, bei denen das Bewusstsein für die Einheit Deutschlands wachgehalten werden sollte. Bis 1969 wurde dabei die Regierung der DDR strikt ausgegrenzt. Mit Brandt war dann erstmals ein Bundeskanzler bereit, auch das Verhältnis zur DDR-Regierung von einem „Nebeneinander" zu einem „Miteinander" zu entwickeln. Nach der Wiedervereinigung im Jahr 1990 blieben integrierend intendierte Passagen in den Regierungserklärungen erhalten, nun allerdings meist in Form von Appellen, die innere Einheit des Landes zu vertiefen sowie die wirtschaftlich-sozialen Unterschiede zwischen Ost und West zu überwinden.

Im Vergleich lässt sich seit 1949 in den Antrittserklärungen deutscher Bundeskanzler eine zunehmende Tendenz bei der Verwendung solidarisierender und integrierender Redepassagen beobachten. Während in den ersten Regierungserklärungen Adenauers solche Passagen noch relativ knapp gehalten waren, durchziehen sie mittlerweile die gesamten Reden. Vier Adressatengruppen standen dabei im Mittelpunkt. Zunächst die Regierung selbst, insbesondere die Mitglieder des Bundeskabinetts, die bei der Regierungserklärung meist zum ersten Mal gemeinsam im Parlament auf der Regierungsbank sitzen. Integrierend wirkende Stilmittel wie z.B. die häufige Verwendung des Personalpronomens „wir" an Stelle der Bezeichnung „Bundesregierung" sollen die Regierungsmitglieder als Einheit darstellen. Die Regierungserklärung des Kanzlers soll - wenigstens teilweise - als gemeinsames Produkt des Kabinetts erscheinen. Dadurch kann einerseits das kollegiale Zusammenwirken der Regierung gestärkt werden, andererseits nach außen die Geschlossenheit des Kabinetts demonstriert werden.

Ein weiterer Adressat sind die Koalitionsparteien. Da der Kanzler bei Koalitionsregierungen mit dem Regierungsprogramm zugleich das gemeinsame Programm der Koalitionspartner vorstellt, dienen Regierungserklärungen auch dazu, die Verbundenheit der Koalitionspartner zu verdeutlichen. Das die Koalitionsparteien ideologisch und programmatisch Trennende wird verschwiegen, statt dessen werden gemeinsame Erfolge der Vergangenheit bzw. gemeinsame zukünftige Ziele aufgezeigt. Die Zielrichtung ist hier ebenfalls eine doppelte: einmal soll die Geschlossenheit der Koalition nach außen demonstriert werden, aber die Betonung von Gemeinsamkeiten dient darüber hinaus dazu, die Konsensbereiche des Regierungsbündnisses zu betonen und den inneren Zusammenhalt der Koalitionspartner zu stärken.

Auch der politische Gegner der Bundesregierung in Form der parlamentarischen Opposition wird mitunter zum Adressaten von auf Integration angelegten Redepassagen. Dies kann z.B. dann der Fall sein, wenn die Bundesregierung bei divergierenden Mehrheiten in Bundestag und Bundesrat bei wichtigen Gesetzgebungsvorhaben auf die Zustimmung der Opposition angewiesen ist. Manchmal wird auf die „gemeinsame Verantwortung" von Regierung und Opposition für das „Gemeinwohl" verwiesen. Auch beibestimmten Einzelproblemen, z.B. angesichts illegaler Rüstungsexporte, wurde an die Kooperationsbereitschaft der Opposition appelliert. Die entsprechenden Vorhaben werden dann meist als gemeinsame Aufgabe des gesamten Deutschen Bundestags oder aller dort vertretenen Parteien skizziert.

Seitdem die großen Regierungserklärungen über Funk und Fernsehen im Prinzip die gesamte Wählerschaft erreichen können, beziehen die Kanzler in zunehmendem Maße das Publikum außerhalb des Deutschen Bundestages in ihre Integrationsrhetorik mit ein. Es geht darum, „Massenloyalität" zu schaffen und „Staatsmotivation" zu erzeugen³⁶. Auch hier finden vielfach Pronomina der ersten Person Plural Verwendung, oft noch verstärkt durch Formulierungen wie „wir Deutschen" oder „unser Land". Zu diesen integrierenden Stilmitteln tritt immer öfter die direkte oder indirekte Aufforderung an das Volk, Einigkeit zu zeigen (vor allem, aber nicht nur im Zusammenhang mit der Einheit Deutschlands) und die Arbeit der Regierung mit zu tragen: „(...) eine Regierung alleine kann das Land nicht verbessern. Daran müssen alle mittun." (Schröder).

3.6 Demonstration für das Ausland

Regierungserklärungen haben keine ausschließliche Binnenwirkung. Ihr Adressatenkreis erstreckt sich über die deutsche Öffentlichkeit hinaus auf Adressaten außerhalb des Geltungsbereichs des Grundgesetzes. Sie haben die Funktion, das Ausland über die Politik der neu gewählten Bundesregierung zu informieren sowie die Kontinuität und Verlässlichkeit deutscher Außenpolitik zu demonstrieren.

So gehört insbesondere der außenpolitische Teil der Rede zu den StandardBestandteilen von Regierungserklärungen. Dessen Inhalte haben sich seit der Gründung der Bundesrepublik freilich zum Teil drastisch gewandelt. So musste Adenauer 1949 noch mit den Hinweis beginnen, dass die Zuständigkeit der Bundesregierung auf dem Gebiet der Außenpolitik beschränkt sei. Immer wieder verwies er auf die Restriktionen, denen seine Regierung unter dem Bestatzungsstatut unterworfen war. Im Jahr 1953 konnte er immerhin feststellen, die Beziehungen der Bundesrepublik zu „allen freien Völkern" hätten sich fortlaufend normalisiert und verbessert. Insbesondere die Beziehungen zu den Westalliierten stellte Adenauer in seinen Regierungserklärungen heraus.

Dieser Dank an die befreundeten Westmächte blieb auch nach Adenauer für Jahrzehnte eine Pflichtübung der deutschen Bundeskanzler. Stets wurde dabei diesen Ländern die Freundschaft und Bündnistreue der Bundesrepublik zugesichert. An vorderster Stelle stand dabei das Bekenntnis zur Partnerschaft mit den USA, das in keiner der Regierungserklärungen seit 1949 fehlte. Allerdings sind hier bei den verschiedenen Bundeskanzlern gewisse Akzentunterschiede nicht zu verkennen. So erklärte Brandt 1973 im Hinblick auf die engen Bindungen zwischen den USA und der Bundesrepublik lapidar: „Unsere gemeinsamen Interessen bedürfen weder zusätzlicher Versicherungen noch sich wiederholender Erklärungen". Demgegenüber widmete Schmidt 1980 der „tiefgegründeten" deutsch-amerikanischen Freundschaft, die auf „gemeinsamen Wertüberzeugungen" beruhe, einen ganzen Redeabschnitt. Auch die Beziehungen zu Frankreich und Großbritannien wurden in recht unterschiedlicher Weise gewürdigt. So trat das deutschfranzösische Verhältnis bei Adenauer, Kiesinger und Schmidt deutlich in den Vordergrund.

Seit dem Ende der 1950er Jahre widmeten sich die außenpolitischen Abschnitte von Regierungserklärungen dann in zunehmendem Maße auch anderen Feldern der internationalen Beziehungen, z.B. der Sicherheitspolitik, den Beziehungen zu osteuropäischen Staaten, der Entwicklungspolitik, der auswärtigen Kulturpolitik oder den internationalen Wirtschaftsbeziehungen. Auch das Verhältnis zu anderen Weltregionen fand in zunehmendem Maße Eingang in die Regierungserklärungen. In der letzten Regierungserklärung Adenauers von 1961 wurden erstmals die Regionen Asien, Südamerika und Afrika ausdrücklich erwähnt.

Mit dem Kanzler der Großen Koalition Kurt Georg Kiesinger signalisierte im Jahr 1966 zum ersten Mal ein westdeutscher Regierungschef die Bereitschaft der Bundesrepublik, an Vorschlägen zu Rüstungskontrolle, Rüstungsminderung und Abrüstung mitzuarbeiten. Hier kündigte sich bereits die neue Ostpolitik der frühen 1970er Jahre an, die unter der sozial-liberalen Koalition auf einen „Wandel durch Annäherung" abzielte. In den Regierungserklärungen Brandts nahm die Ostpolitik eine zentrale Stellung ein - nicht nur inhaltlich durch Brandts Verhandlungsangebote und die staatsrechtliche Anerkennung der DDR, sondern bei der Erklärung von 1969 schon äußerlich, indem der deutschlandpolitische Kurswechsel gleich zu Beginn der Rede thematisiert wurde. In Brandts zweiter Regierungserklärung wurde die Außenpolitik erstmals komplett an den Anfang gestellt. Schmidt kehrte 1974 zur ausführlicheren Behandlung der Innenpolitik zurück. In seiner zweiten Regierungserklärung wurde erstmals die Volksrepublik China erwähnt, zu der die Bundesrepublik „nach einer langen Pause" wieder Beziehungen unterhalte.

Der außenpolitische Teil der ersten Regierungserklärung Kohls von 1982 war entsprechend der Vorliebe des Kanzlers penibel durchnummeriert. An erster Stelle bekräftigte Kohl seinen Willen, die deutsch-amerikanischen Beziehungen zu stabilisieren und zu vertiefen. Im zweiten Punkt legte er ein Bekenntnis zur NATO ab, bevor er drittens feststellte: „Die Bundesregierung steht uneingeschränkt zum Doppelbeschluß der NATO von 1979". Dies war ohne Zweifel als ein deutliches Signal an die westlichen Verbündeten der Bundesrepublik gedacht, denn die sozial-liberale Koalition unter Schmidt war ja nicht zuletzt an den Konflikten innerhalb der SPD über die Stationierung von Pershing-II-Raketen gescheitert, die der Doppelbeschluss für den Fall des Scheiterns der Verhandlungen mit dem Osten vorgesehen hatte.

Der Anteil der Außenpolitik in der Regierungserklärung Schröders von 1998 war im Vergleich mit seinen innenpolitischen Ausführungen eher knapp. Bei ihm war das Bemühen zu erkennen, die verschiedenen Politikfelder stärker problemorientiert und länderübergreifend zu behandeln. So verzichtete er völlig auf die bis dahin üblich gewordene Aufzählung der verschiedenen Weltregionen.

Die außenpolitischen Abschnitte sind zweifellos diejenigen Bestandteile von Regierungserklärungen, die im Ausland mit größter Aufmerksamkeit verfolgt werden. Darüber hinaus hat aber auch die gesamte Regierungserklärung eine wichtige außenpolitische Funktion. Jeder Bundeskanzler wird bemüht sein, gegenüber dem Ausland die Kontinuität deutscher Politik zu demonstrieren. Dies gilt besonders für Antrittserklärungen nach einem Regierungswechsel, in denen die neu gewählten Kanzler zwar in der Regel auf den Reformbedarf in bestimmten Politikbereichen verweisen, zugleich aber an den Grundprinzipien der Politik festhalten. Nirgends wurde dies deutlicher als in der ersten Regierungserklärung Brandts, die er unter das Motto „Kontinuität und Wandel" stellte. Auch die mit dem Regierungsantritt Kohls angekündigte „Wende" stellte die außenpolitische Kontinuität zur Vorgängerregierung, insbesondere im Bereich der Ostpolitik, nicht in Frage. Und Schröder kündigte in seiner Regierungserklärung von 1998 an: „Wir wollen nicht alles anders, aber vieles besser machen".

3.7 Symbolische Politik

Regierungserklärungen dienen vor allem auch der Selbstdarstellung und Legitimation der politischen Führung. Weil im demokratischen Verfassungsstaat Politik an sich begründungs- und zustimmungspflichtig ist, müssen politische Entscheidungsträger die Öffentlichkeit nicht nur über ihre politischen Programme und Entscheidungen informieren, sondern sie müssen ihr Handeln auch rechtfertigen. Politische Akteure stehen in der Demokratie unter einem permanenten Legitimationsdruck. Da nun aber für die große Mehrheit der Bürgerschaft Politik in ihrer ganzen Komplexität nicht direkt erfahrbar ist, muss Politik allgemein verständlich transportiert werden. Zugleich besteht angesichts der Konkurrenz mit anderen Akteuren der Bedarf, Aufmerksamkeit erzeugen. Dies geschieht durch Reduktion komplexer Zusammenhänge, Personalisierung von Sachfragen, Verwendung geläufiger Schlagwörter und Denkschemata sowie durch Rituale und Symbole.

Grundlegend für ein solches Verständnis von politischer Kommunikation ist das auf Murray Edelman zurückgehende Konzept der „symbolischen Politik"³⁷. Edelman geht von einer Doppelung der politischen Realität aus. Darunter versteht er, dass alle politischen Aktionen und Ereignisse gekennzeichnet sind durch die Trennung in eine instrumentelle Dimension (= einen Nennwert) und eine expressive Dimension (= einen dramaturgischen Symbolwert) - die Darstellung der Handlung für die Öffentlichkeit. Daran anknüpfend unterscheidet auch Ulrich Sarcinelli zwischen der Dimension der materiellen Politik und der Darstellung (Vermittlung) von Politik, zwischen politischem Nenn- und Symbolwert³⁸. Nach Auffassung Sarcinellis verliert die materielle Politik im Medien- und vor allem im Fernsehzeitalter zunehmend den Bezug zum entscheidenden Gestalten. Stattdessen werde die „Mediatisierung" von Politik, d.h. die fernsehgerechte Darstellung und „Verpackung"³⁹ von Politik, zur Aufrechterhaltung und zum Teil Vortäuschung politischer Steuerungsfähigkeit immer wichtiger.

Symbolische Politik wird um so wichtiger für die Legitimitätsbeschaffung politischer Führung, je begrenzter der politische Entscheidungsspielraum sich in der Realität erweist. Steuerungsverluste der Regierung aufgrund globaler Interdependenz, Ressourcenknappheit und machtvoller Vetospieler lassen sich durch öffentlich vermittelte Handlungsfähigkeit zumindest eine Zeitlang überspielen. Was Michael Mertes für die Politiker im allgemeinen feststellte, gilt auch für die Bundeskanzler im besonderen: „Sie wissen, wie eng ihr Handlungsspielraum ist. Sie wissen, wie stark die Verhandlungs- und Vermittlungszwänge ihre politische Leitungskompetenz einschnüren und begrenzen⁴⁰. Gerade deshalb tun sie in ihren Regierungserklärungen vielfach so, als hätten sie das Ruder in der Hand und als wäre ihre Regierungskoalition im Besitz kraftvoller Handlungskompetenz.

Als Helmut Schmidt im Jahr 1980 seine dritte große Regierungserklärung abgab, hatte die sozial-liberale Koalition schwierige Zeiten hinter sich - und noch schwierigere vor sich. Vor allem die wirtschaftliche Talfahrt nach der zweiten Ölpreisexplosion in den 1970er Jahren, die zu einem neuerlichen Konjunktureinbruch, steigender Inflation und zunehmenden Firmenzusammenbrüchen führte, stellte ein ernst zu nehmendes Problem dar. Aber auch die Regierungsbildung war nicht so verlaufen, wie man es nach dem Wahlsieg gegen Franz Josef Strauß hätte erwarten können. Bei den Koalitionsverhandlungen beobachtete man eine „merkwürdig gereizte Atmosphäre, eine allgemeine Unzufriedenheit, ja einen Hauch von Agonie"⁴¹. Die sozial-liberale Koalition sah sich somit gleich mit mehrfachen Aktionshemmnissen konfrontiert: mit negativen globalen ökonomischen Entwicklungen, auf die sie keinen Einfluss hatte, und mit regierungsinternen Schwierigkeiten, welche die Entscheidungsfähigkeit der Regierung weiter behinderten. Trotzdem erklärte Schmidt in seiner Regierungserklärung: „Wir sind nicht Objekt der Geschichte. Wir sind handlungsfähig - und wir sind handlungswillig". Die Koalitionspartner hätten ihre „Fähigkeit zu gemeinsamer Leistung (...)" weiterhin ausgebaut. Ohne Umschweife und in Abkehr von der üblichen Systematik von Regierungserklärungen widmete sich der Kanzler sodann der Außenpolitik. Hier konnte er Erfolge aufweisen, etwa mit dem NATO-Doppelbeschluss, und sich als handlungsfähiger Regierungschef präsentieren. Zwei Jahre später war - nicht zuletzt im Streit um die Durchführung dieses Beschlusses - die sozial-liberale Koalition am Ende.

Eine andere Form symbolischer Politik in Regierungserklärungen sind bestimmte Ankündigungen, die Zustimmungsverhalten der Öffentlichkeit erzeugen sollen. Hierzu sind solche Redepassagen zu zählen, die primär darauf zielen, Wählerwünsche oder die Erwartungen bestimmter großer Klientelgruppen zu erfüllen. Ein Beispiel für derartige symbolische Politikmaßnahmen war die Ankündigung Kohls im Jahr 1991, den Umweltschutz als Staatsziel im Grundgesetz verankern zu wollen. Bei diesem Vorschlag konnte er sich großer Zustimmung sicher sein - das Bundestagsprotokoll verzeichnete nach dieser Ankündigung nicht nur Beifall fast aller Parlamentsfraktionen, sondern auch in weiten Kreisen der Bevölkerung war man der Auffassung, dass der Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen durch die Verankerung in der Verfassung einen höheren Stellenwert in Politik und Gesellschaft erhalten würde. Tatsächlich kam ganz am Ende der Legislaturperiode, am 27. Oktober 1994, eine Verfassungsänderung zu Stande. „Der Staat", so heißt es in dem eingefügten Artikel 20a GG, „schützt auch in Verantwortung für die künftigen Generationen die natürlichen Lebensgrundlagen". Insofern wurde die Ankündigung Kohls zumindest der Form nach realisiert. Gleichwohl lässt Art. 20a GG die Bestimmung dessen, was an Schutz für die Umwelt tatsächlich erforderlich ist, völlig offen. Dies lag vor allem daran, dass die zum Verfassungsgesetz gewordene Formulierung einen Kompromiss darstellt zwischen der CDU, die eine anthropozentrische Ausrichtung des Staatsziels („Die natürlichen Lebensgrundlagen des Menschen stehen unter dem Schutz des Staates") verlangt hatte, und der SPD, die die Umwelt ohne diesen Bezug auf den Menschen unter den „besonderen" Schutz des Staates stellen wollte. Ein Staatsziel allein kann freilich keine subjektiven einklagbaren Rechte der einzelnen begründen; weder für sich noch für die Umwelt. So ging Kohl in seiner Regierungserklärung gar nicht auf die Frage ein, welche Vorteile die verfassungsmäßige Verankerung des Umweltschutzes als Staatsziel bringen könnte. Im Sinne symbolischer Politik war dies allerdings auch nicht nötig, denn die zentrale Botschaft der Ankündigung sollte sein: Die Regierung nimmt den Umweltschutz so ernst, dass sie ihn sogar zu Verfassungsrang erheben will. Wer wollte der Regierung hier widersprechen?

Auch das Versprechen Gerhard Schröders im Jahr 1998, das Bundeskabinett werde alle zwei Monate in einem der neuen Länder tagen, ist als vorwiegend symbolischer Akt zu interpretieren. Der Kanzler wollte damit signalisieren: Die Regierung hält den Aufbau Ost für so wichtig, dass sie sogar die Mühe auf sich nimmt, dorthin zu fahren und sich persönlich über die Probleme der ostdeutschen Länder zu informieren. Doch in Wahrheit ging es Schröder bei dieser Redepassage um die Öffentlichkeitswirkung. Ganz abgesehen davon, dass es ziemlich fraglich ist, ob die Probleme Ostdeutschlands durch inszenierte Reisen vermittelt oder gar gelöst werden können, wurde das Versprechen auch nicht eingehalten. Schon nach wenigen Monaten tagte das Kabinett wieder ausschließlich in Bonn, später in Berlin.

Zur symbolischen Politik gehört ferner der so genannte Chefsachen-Mythos⁴². Die Erklärung bestimmter Themen zur „Chefsache" suggeriert gegenüber dem Publikum, dass der Bundeskanzler diese für so wichtig hält, dass er selbst mit anpackt. Explizit verbalisiert wurde dies z.B. 1998 von Schröder, der den „Aufbau Ost zur Chefsache" machen wollte. Kohl formulierte 1982 im Zusammenhang mit der Entsorgung von Atommüll, er wolle sich „auch sehr persönlich in dieser Frage engagieren". Bei derartigen Erklärungen steht nicht im Mittelpunkt, ob der Bundeskanzler bei dem angesprochenen Thema tatsächlich das letzte Wort hat oder nicht. Er tut nur so, als ob er es hätte. Der Öffentlichkeit wird suggeriert: Nun, da sich der Kanzler selber des Problems annimmt, ist eine Lösung in Sicht. Damit sollen nicht etwa bestimmte Kompetenzen des Regierungschefs herausgehoben werden, sondern primär Erwartungshaltungen der Wähler erfüllt werden⁴³. Man kann hier den Eindruck gewinnen, dass an die Stelle der verfassungsmäßigen Richtlinienkompetenz, deren Nutzung durch den Kanzler wegen der Koalitionsabsprachen eingeschränkt wird, die Entdeckung der Chefsache getreten ist, mit deren Hilfe der Bundeskanzler gegenüber der Öffentlichkeit kraftvolle Aktionspotentiale demonstriert, über die er in Wirklichkeit gar nicht verfügt. Solche symbolischen Maßnahmen sind freilich nicht risikolos. Wer die Chefsache zum Routineverfahren erklärt, läuft Gefahr, dass die Wirkung dieses Führungsinstruments mit der Zeit verpufft. Außerdem können gescheiterte Chefsachen-Aktionen genau zum Gegenteil dessen führen, was eigentlich beabsichtigt war: Anstatt die angebliche Handlungsfähigkeit des Kanzlers zu demonstrieren, werden dann die Machtbeschränkungen des Regierungschefs enthüllt.

Alle Bundeskanzler haben in ihren Regierungserklärungen darüber hinaus mit symbolhaften Begriffen operiert. „Sprache der Politik ist eine Sprache der Begriffe"⁴⁴, urteilt Wolfgang Bergsdorf, der frühere Redenschreiber Kohls. Dies gilt vor allem auch für die großen Regierungserklärungen: Begriffe und Schlagwörter gehören nun einmal zum typischen Instrumentarium politischer Sprache⁴⁵ und sind, wie Dolf Sternberger mit Recht feststellt, eine „durchaus legitime rhetorische Gattung":⁴⁶ Zum einen reduzieren sie komplexe Gegenstände und Politikvorhaben auf bestimmte griffige Vokabeln, wie z.B. Adenauers „Keine Experimente" (1957), Brandts „Reform" (1969), Kohls „geistig-moralische Wende" (1982) oder Schröders „Neue Mitte" (1998) und versuchen so ein Zustimmungsverhalten der Adressaten zu erzeugen. Solche Schlüsselbegriffe erwecken den Anschein von Voraussehbarkeit und Planbarkeit - und damit auch von Rationalität - und wollen dafür ihre emotionale Faszinationskraft einsetzen. Es ist die abstrakte Unbestimmtheit, die diese verbalen politischen Symbole so wirksam machen.

Zu den Mittel symbolischer Politik in Regierungserklärungen gehört aber auch der Versuch, durch eine Umdeutung, Umbenennung oder Umetikettierung von Begriffen, die öffentliche Perzeption bestimmter Gegenstände und Politikvorhaben zu verändern. Das Grundprinzip dabei ist, negativ beladene Namen, Wörter und Begriffe oder solche, die nicht in das Weltbild und die Programmatik der Regierungskoalition passen, durch neutralere zu ersetzen. Die prägnantesten Beispiele für eine solchen Gebrauch von Begriffen lassen sich in den Regierungserklärungen Brandts nachweisen, z.B. die Ersetzung des Begriffes „gesamtdeutsch" durch „innerdeutsch" oder die Abschaffung des „Verniebenenministeriums". Aber auch andere Bundeskanzler haben Begriffe umdefiniert, z.B. Schmidt: „schwierige wirtschaftliche Lage" (Rezession); Kohl: „Abbau von Überkapazitäten" (Stahlwerksschließungen); Schröder: „ökologische Steuerreform" (Erhöhung der Mineralölsteuer).

Symbolische Politik, die auf eine öffentlichkeitswirksame Darstellung abzielt, wurde mit der wachsenden Bedeutung des Fernsehens für die Politikvermittlung zu einem charakteristischen Element von Regierungserklärungen. Zwar haben die Bundeskanzler auch schon vor dem Beginn des Fernsehzeitalters in ihren Regierungserklärungen auf die Wirkkraft symbolhafter Begriffe gesetzt - immerhin konnten sie ja mit einer auszugsweisen Verbreitung ihrer Reden durch Zeitungen und Wochenschau rechnen. Seit der Einführung von Direktübertragungen aus dem Deutschen Bundestag hat die Redefunktion der Selbstdarstellung und Imagepflege durch Regierungserklärungen allerdings zunehmend mehr Gewicht bekommen. Spätestens seit der Regierungserklärung Brandts von 1969 werden Regierungserklärungen für einen großen Zuschauerkreis außerhalb des Plenarsaals „inszeniert".

Doch es ist nicht das Fernsehen allein, das eine Zunahme symbolischer Elemente in Regierungserklärungen bewirkt hat. Entgegen dem Eindruck, den die Kanzler in ihren Reden zu erwecken versuchen, ist in Wahrheit die Entscheidungs- und Handlungsfähigkeit des Staates und damit der Regierung in den letzten Jahrzehnten stetig kleiner geworden. Angesichts globaler Wirkungszusammenhänge⁴⁷, die zu einem tendenziellen Souveränitätsverlust nationalstaatlicher Akteure führen, und angesichts einer Vielzahl innenpolitischer Vetospieler ist die Regierung heute in vielen Politikfeldern gar nicht mehr in der Lage, autonom politische Führung auszuüben. Weltwirtschaftliche Interdependenzen, internationale Verträge, Bündnissysteme, die Europäische Union, das föderative System, das Bundesverfassungsgericht, und nicht zuletzt finanzielle Hemmnisse begrenzen jeweils auf ihre Weise den Handlungsspielraum der Bundesregierung. So scheint die symbolhafte Sprache in Regierungserklärungen auch eine Art Kompensationsvorgang zu sein. Gouvernementale Steuerungsfähigkeit wird vielfach nur noch vorgetäuscht.

4. Schluss

Der Bundeskanzler beendet seine Regierungserklärung mit einem markanten Schlusssatz und setzt sich wieder auf seinen Stuhl in der ersten Reihe der Regierungsbank. Das Bundestagsprotokoll verzeichnet „Langanhaltenden lebhaften Beifall bei den Regierungsparteien. Zurufe von der Opposition". Es folgt eine parlamentarische Debatte, in der die Opposition die Schwächen der Rede aufzudecken versucht.

Hat die Regierungserklärung die Erwartungen befriedigen können? Liest man die Kommentare in den Zeitungen der vergangenen 50 Jahre, scheint zumindest die veröffentlichte Meinung selten zufrieden gewesen zu sein. Die Reden waren „zu karg, zu lapidar, zu geschäftsmäßig (Adenauer), sie sind solid und handfest, aber angeblich gar nicht brillant (Brandt), zu buchhalterisch (Schmidt) zu bieder, tapsig und verquollen (Kohl)"⁴⁸.

Regierungserklärungen werden vielleicht nie ganz überzeugen. Sie bewegen sich schließlich in einer ganzen Reihe von Spannungsfeldern, die konzeptionelle und kommunikative Glanzleistungen erschweren: zwischen politischer Programmatik und tagespolitischer Pragmatik, zwischen Koalitionszwängen und Ressortwünschen, zwischen politischer Führung und öffentlicher Erwartung. Der Leser mag selbst entscheiden, welche Reden dieses Dilemma am besten gelöst haben. Am Ende der Lektüre wird womöglich die Erkenntnis stehen, dass die wichtigsten politischen Prioritäten in den Regierungserklärungen zwischen 1949 und 1998 immer wiederkehren: Wachstum, Beschäftigung, Sicherheit. Die Bundeskanzler kommen und gehen. Die politischen Themen bleiben.

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